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改革竞赛:来自印度的启示

2017-09-21 来源: 财新网 原文链接 评论0条

【财新网】(专栏作家 卓贤 特约作者 黄霞)印度通过“改革竞赛”重塑中央和地方之间的改革动力机制,以公开透明的量化考核形成改革的正向激励。本文剖析印度实施“改革竞赛”的背景、方式和效果,提出中国应重构改革评估框架,推动各地从“GDP竞赛”转向“改革竞赛”。

一、长期以来印度的改革进展缓慢

印度经济改革长期以来进展缓慢。以税收为例。印度各邦历来实施不同的税率和税法,导致无法形成统一的全国市场。上世纪90年代初,拉奥政府就启动税制改革,2009年辛格政府也力推全国性商品和服务税(GST),但都未有实质性进展,国内经济活动的交易成本极高。据印度交通部(2011)调查,卡车运输24%的时间都浪费在各邦交界处的税收检查上,真正用于行驶的时间只有40%。

步履维艰的改革严重限制印度的发展空间。印度2014年在世界银行营商环境排名(142名)创下历史新低。尽管印度信息和服务外包业摆脱营商环境束缚而实现跨越发展,但这类产业只能动员少量劳动者参与现代经济。在糟糕的营商环境下,印度工业化和城镇化进展缓慢,2015年制造业部门占GDP比重仅为17%,大量农村剩余劳动力无法就业,高达90%的企业处于非正规的“灰色”部门(经济学人,2017)。

“政令难出新德里”致使印度改革步伐迟缓。改革不只是出台纸面文件或法律条文那么简单,而须经利益调节、机制调整和思想转变。如果没有一套激励相容的改革推进机制,设计再为精巧的“改革方案”在实践中也只落得一纸空文。印度改革滞后的原因可归结为“政令难出新德里”,其有两层含义。

一是受制于利益集团干扰,重大改革政策在中央政府层面难以出台。自1989年国大党失去长达42年的执政党地位后,印度政党体制进入联盟政治时期,党派之间激荡着宗教、种族、种姓、阶层等矛盾,改革表现出非连续性和不确定性。

二是中央政府出台的改革政策,在执行时受到地方层面的抵制。印度各邦拥有相对独立的立法和行政权。当各邦执政党与中央政府执政党不一致时,党派利益冲突和地方势力阻挠,往往使得中央政府推出的改革措施遭到地方抵制。

二、印度以“改革竞赛”重塑改革动力机制

自莫迪政府上台之后,印度经济体制改革明显加速,全球营商环境排名从2014年142位上升到2016年130位。印度改革何以取得突破?在中央政府层面,2014年人民党在议会选举中获得绝对多数地位,近30年来首次无须组建联合政府,这有利于印度中央政府出台重大改革政策。在地方政府层面,印度从2015年开始运用“地方营商环境改革竞赛”,重塑了中央和地方之间的改革动力机制。本文侧重讨论后者。

印度“改革竞赛”的实质是中央对地方的改革效果开展评估,旨在建立具有正向激励的改革推进机制。世界银行营商环境评估的对象是全球各经济体,而印度营商环境改革评估则针对各地方政府,包括28个邦、6个联邦属地以及首都新德里。印度联邦政府将评估工作交由产业政策与促进部(以下简称DIPP)执行,并邀请世界银行专家作为第三方来协助评估。该评估的方法、数据和结果通过政府网站向全世界公开。印度各地为吸引海内外投资者,相互之间形成了改善其营商环境的“改革竞赛”,一定程度上降低了联邦制形成的改革阻力。

印度营商环境改革实施评估流程图

改革竞赛:来自印度的启示 - 1

须指出的是,印度借鉴了世行《全球营商环境报告》的理念,但“改革竞赛”在指标选择、评估流程等方面都有独到之处。

评估指标与改革内容紧密结合。世界银行营商环境指数涉及10个领域的41项指标,主要反映营商环境的便利程度,以开展商业活动所需的时间成本(如开办企业所需天数)和货币成本(如办理施工许可证的手续费用)等为衡量指标。印度的营商环境改革评估,则直接针对各领域改革的完成情况。随着印度改革的推进,评估范围从2015年8个领域98项计划,扩展到2017年12个领域405项计划。

评估流程强调上下互动。印度“改革竞赛”以调查问卷形式收集数据,所有问题只设三个选项: “完成改革得1分”、“没完成得0分”以及“不适用(不具备条件)不计分”。在每个改革实施阶段的末月(6月),DIPP将改革评估问卷下发给各邦。各邦通过在线系统提交问卷及相关证明材料。每年7月,DIPP评估小组对各邦进行为期一个月的走访,听取相关部门汇报,并现场收集材料。评估小组将走访记录反馈给世行工作组,和世行专家共同核实各邦问卷中每一项改革反馈,对是否与实际情况相符、证明材料是否充足等进行审查。之后,评估小组将审查意见反馈回各邦,各邦对有异议的结果进行解释并补充材料,直至各邦对问卷中每一项改革的评估无异议为止。

接下来, DIPP根据式(1)和(2)计算各邦每一改革领域得分和改革总得分。一个邦在某领域的得分,反映其完成该领域当年改革事项的比重;一个邦在所有领域中完成改革事项的比重,则为其改革总得分。

改革竞赛:来自印度的启示 - 2

印度的“改革竞赛”推动了各邦政府的良性竞争。评估完成后,DIPP的网站会公布各邦营商环境改革的整体和分领域排名;同时评选出各领域改革的“最佳实践者”,公布其具体改革做法以供其它邦效仿。“改革竞赛”的结果影响着国内外投资者对各邦的投资决策,由外及内的竞争压力转化为自下而上的改革动力。这样一种量化评估,具有规则透明、方法简洁、指标可测、结果可比、排名公开等特征,既能激励改革先行者,又能促动改革后进者。虽然“改革竞赛”只开展了两年,但绝大多数邦取得明显成效:2015年各邦改革平均分为32分(即完成当年32%的改革事项,下同);到2016年,各邦平均分提高到49分,有15个邦超过80分。

三、中国现有改革评估机制存在改进空间

与印度的“改革竞赛”相比,中国在通过完善改革评估以形成改革新动力上存在改进空间。

一是主观定性评估多,客观量化评估少。印度政府将长期改革目标细化为各领域年度目标,以年度目标是否完成为标准来评分。量化改革进展,有利于保证评估结果的客观性,对社会公众和潜在投资者产生直观冲击力,对地方政府形成直接压力和动力。中国目前的改革评估主要以主观判断和定性分析为手段,地方之间的横向可比性以及时间上的纵向可比性不高,不易形成各地争相参与“改革竞赛”的氛围。

二是单项评估多,系统评估少。印度的“改革竞赛”,不只反映单一改革措施的落实程度,而体现了地方改革的综合进展。由于各项改革之间存在交互效应,系统的改革评估更能完整刻画出各地的改革全景图,有利于发现改革短板。近年来,中国在每年年初公布当年“经济体制改革重点任务”,但后续改革评估主要针对其中各单项任务,对各地整体改革落实情况的系统评估较少。

三是临时性评估多,常态化评估少。印度“改革竞赛”有明确的赛程,提前公布提交评估材料、评估组实地考察和地方申辩的时间。常态化的定期评估,有利于稳定改革者的预期,便于其根据确定的评估时点实施改革方案。中国对改革的评估,往往由某一临时性事件触发(比如经济增速放缓、外贸环境变化等),有些地方政府为应对评估不得不开展“交作业式”改革。短期来看,临时性评估可能会推动某些改革,但着眼于长远则不利于地方保持步稳蹄疾的改革节奏。

四是委托评估多,独立评估少。改革评估结果能否客观准确,很大程度上取决于评估主体能否保持独立性。印度由DIPP统一组织对地方的改革评估,并引入世界银行专家组成第三方评估团队,评估者与被评估者的利益关联较少。在中国,尽管有第三方机构参与一些改革领域的评估,但不少评估是由实施改革的职能部门或地方政府委托,评估的独立性不足。

五是评估结果用于内部多,对外公开少。印度对地方营商环境改革评估的内容、方法和结果等信息向国内外公开,对改革后进者施以当地民众和企业的压力,对改革领先者赋予潜在投资者扩大的激励。中国目前的改革评估结果主要用于内部参考,虽能形成自上而下“要我改革”的行政压力,但不容易构建“市场层面互动、地方之间竞争”的格局,各地“我要改革”的内生动力仍有待进一步释放。

四、推动各地从“GDP竞赛”转向“改革竞赛”

全面深化改革要进行到底,必须形成有效的正向激励机制,使得中央有抓手、地方有动力将各项改革措施落到实处。为此,可借鉴印度改革的一些思路,促进地方政府从“GDP竞赛”转向“改革竞赛”。

一是细化改革时间表和路线图,明确逐年的阶段性目标。印度对改革目标的设置细致而明确。以税收改革为例,印度2015年仅设置12项税收改革计划,2016年和2017分别增加到49项和51项。2016年对税收在线登记改革是否完成的判定,包括了公开流程和所需文件、规定申请截止日期、允许下载纳税证明等具体标准。中国应在中长期改革目标的指导下,充分考虑当年改革的重点和现实约束,制定更具针对性和可行性的年度目标。

二是完善现有改革评估框架,设置量化指标以提高考核的精准性。应总结已有改革评估工具的得失,制定出一个覆盖各领域的改革量化评估框架,并参考每年的重点改革计划逐年更新。在各个细分领域设置改革目标时,要坚持可操作、可量化、可验证和可考核的原则,以便客观评估各项改革的落实情况。

三是提高改革评估的独立性,双盲评审地方改革进展。为保证评估结果的客观性和权威性,可成立独立的第三方改革评估团队,成员由智库学者、高校教授、企业家等组成。该团队成员没有任何行政权力,唯一的权力是逐项审查地方上报的改革实施情况,并对评估结果的真实性负责。第三方评估实行双盲制:一方面,由中央确定每个省级地区的评估团队专家名单,但不向被评估对象披露;另一方面,评估团队在封闭评审前并不知晓被评估对象,且评估团队在每年评估结束后自动解散,次年评估时再重新组建。

四是形成常态化评估机制,将改革评估结果作为干部考核重要指标。为稳定改革者的预期,保证各项改革工作有条不紊地推进,提前公布出台年度目标、上报实施情况、实地走访、专家评估、地方申辩、结果公布等重要时点。同时,将评估结果作为考核地方发展和干部业绩的重要指标,促进地方政府之间从“GDP竞赛”转向“改革竞赛”,使改革评估成为推动政府职能转变的重要抓手。

五是改革评估过程公开透明,评估结果及时对外公布。除了将改革评估作为自上而下的推力,还要合理利用评估结果公开带来的压力与动力。要及时将改革评估结果向全社会公布,让地方政府接受社会公众和国内外投资者的监督,形成全民关心改革、推动改革、呵护改革的热烈氛围。

就来一场改革竞赛吧,别人的比赛已经开始,我们的比赛还未结束。■

作者卓贤系国务院发展研究中心发展部研究室主任,现为哈佛大学肯尼迪政府学院访问学者;黄霞为北京交通大学经管学院硕士研究生。

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