养老之忧：第二支柱企业年金扩面受阻

【财新网】（专栏作家 董登新）从1997年全国统一建立企业职工基本养老保险制度开始，到今天正好20年时间。20年间，中国现代基本养老保险制度从无到有，从小到大，经过不断的制度创新与扩面，目前已经实现了城乡13亿人口基本养老保险全覆盖，这是人类社会保障史上的一项创举，也是我国基本养老保险制度改革取得的伟大成就。由于在社会保险扩面方面取得的成绩得到国际社会的高度认可，2016 年11 月，国际社会保障协会第32 届全球大会授予中国政府“社会保障杰出成就奖”。回顾历史，鼓足勇气和信心，继往开来。

一、城镇企业职工基本养老保险扩面

我国建立“缴费型”现代社会保险制度起始于1991年企业职工养老保险改革试点。1991年6月26日，国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，该决定指出：企业和职工个人缴纳的基本养老保险费转入社会保险管理机构在银行开设的“养老保险基金专户”。要积极创造条件，实行基本养老保险基金由目前的市、县统筹逐步过渡到省级统筹。

1995年3月1日，国务院发布《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，该通知指出：基本养老保险费用由企业和个人共同负担。实行社会统筹与个人账户相结合。这是官方首次明确“统账结合”的养老保险模式，并首次提出建立基本养老保险个人账户。该通知首次规定了参保人领取养老金的两个必备条件：一是职工到达法定离退休年龄，二是个人缴费累计满15年。此外，该通知还提出到本世纪末，基本建立起适用城镇各类企业职工和个体劳动者的社会养老保险体系。

1997年7月16日，国务院发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，该决定标志着城镇企业职工基本养老保险在我国开始全面推广，它第一次明确规定：企业缴纳基本养老保险费的比例，一般不得超过企业工资总额的20%，个人缴费的终极目标是个人缴费工资的8%，并首次明确规定：基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。进一步扩大养老保险的覆盖范围，基本养老保险制度要逐步扩大到城镇所有企业及其职工。

1998年8月6日，国务院发布《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》，该通知指出：在1998年8月31日以前，实行基本养老保险行业统筹企业的基本养老保险工作，按照先移交后调整的原则，全部移交省、区、市管理。

2003年7月3日，劳动和社会保障部办公厅发布《关于进一步做好城镇从业人员参加社会保险工作有关问题的通知》。

2005年12月3日，国务院发布《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，该决定指出：逐步做实个人账户，完善社会统筹与个人账户相结合的基本制度；统一城镇个体工商户和灵活就业人员参保缴费政策，扩大覆盖范围；改革基本养老金计发办法，建立参保缴费的激励约束机制。城镇各类企业职工、个体工商户和灵活就业人员都要参加企业职工基本养老保险。当前及今后一个时期，要以非公有制企业、城镇个体工商户和灵活就业人员参保工作为重点，扩大基本养老保险覆盖范围。

从2006年1月1日起，个人账户的规模统一由本人缴费工资的11%调整为8%，全部由个人缴费形成，单位缴费不再划入个人账户。改革基本养老金计发办法：基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。建立基本养老金正常调整机制。建立健全省级基金调剂制度，加大基金调剂力度，尽快提高统筹层次，实现省级统筹，为构建全国统一的劳动力市场和促进人员合理流动创造条件。

2006年底，纳入社区管理的企业退休人员共2833万人，占企业退休人员总数的68.8%。全国参加“老农保”人数为5374万人，全年共有355万农民领取了养老金，比上年增加53万人，全年共支付养老金30亿元。年末农村养老保险基金累计结存354亿元。

2007年底，纳入社区管理的企业退休人员共3136万人，占企业退休人员总数的71.2%。辽宁、吉林、黑龙江、天津、山西、上海、山东、河南、湖北、湖南、新疆等11个做实企业基本养老保险个人账户试点省份共积累基本养老保险个人账户基金786亿元。年末全国参加“老农保”人数为5171万人。全年共有392万农民领取了养老金，比上年增加37万人。全年共支付养老金40亿元。年末农村养老保险基金累计结存412亿元。

2008年底，年末纳入社区管理的企业退休人员共3461万人，占企业退休人员总数的73.2%。辽宁、吉林、黑龙江、天津、山西、上海、江苏、浙江、山东、河南、湖北、湖南、新疆等13个做实企业职工基本养老保险个人账户试点省份共积累基本养老保险个人账户基金1100多亿元。全国已有18个省份和新疆生产建设兵团出台了养老保险省级统筹制度。在山西、上海、浙江、广东、重庆等5个省市开展了事业单位工作人员养老保险制度改革试点准备工作。年末全国参加“老农保”人数为5595万人，比上年末增加424万人。全年共有512万农民领取了养老金，比上年增加120万人。全年共支付养老金56.8亿元，比上年增加42%。年末农村养老保险基金累计结存499亿元。年末有27个省份的1201个县市开展了被征地农民社会保障工作，1324万被征地农民被纳入基本生活或养老保障制度。

2009年底，年末全国就业人员77995万人，城镇就业人员31120万人，全国农民工总量为22978万人。年末全国参加城镇基本养老保险人数为23550万人，其中，参保职工17743万人，参保离退休人员5807万人。年末参加基本养老保险的农民工人数为2647万人，年末参加企业基本养老保险人数为21567万人。年末辽宁、吉林、黑龙江、天津、山西、上海、江苏、浙江、山东、河南、湖北、湖南、新疆等13个做实企业职工基本养老保险个人账户试点省份共积累基本养老保险个人账户基金1569亿元。截至2009年底，全国31个省份和新疆生产建设兵团已全部建立养老保险省级统筹制度。不过，特别值得一提的是，这里的“省级统筹”只是名义上的统筹，并非真正意义上的省级统收统支，实质上仍是县（市）统筹。

二、农民工退保与城乡居民基本养老保险诞生

从2006年春节前，开始出现“农民工退保”现象，其中，问题比较突出的地区是深圳。2007年深圳退保人数为83万人，而成功转保人数只有9672人。农民工退保这一现象一直持续至2009年底，当时“新农保”尚未诞生，农民工社保关系没有“转续”通道，即便有接收地，农民工也只能转出“个人账户”，而无法将雇主缴费的一部分积累同步转出，其结果是各地无法接收农民工社保关系转账，许多农民工被迫退保。很显然，这是我国社保制度存在的巨大缺陷与漏洞，这是制度的不公平。

2009年9月1日，国务院发布《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，国务院决定，从2009年起开展新型农村社会养老保险（以下简称“新农保”）试点。探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度，实行社会统筹与个人账户相结合，与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套，保障农村居民老年基本生活。2009年试点覆盖面为全国10%的县（市、区、旗），以后逐步扩大试点，在全国普遍实施，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。参保范围：年满16周岁（不含在校学生）、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民，可以在户籍地自愿参加新农保。它让中国农民第一次拥有了自己的基本养老保险制度，这是中国社保制度改革的一次飞跃与进步。

2009年12月28日，国务院办公厅转发人社部、财政部《关于城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法的通知》，本办法适用于参加城镇企业职工基本养老保险的所有人员，包括农民工，已经按国家规定领取基本养老保险待遇的人员，不再转移基本养老保险关系。从2010年1月1日起，参保人员跨省流动就业的，由原参保所在地社会保险经办机构开具参保缴费凭证，其基本养老保险关系应随同转移到新参保地。从此，中国农民工社保关系第一次获得了在全国“漫游”、转续的资格，这也是社保扩面的关键一步。

2009年末，有27个省、自治区的320个县（市、区、旗）和4个直辖市部分区县列入首批新型农村社会养老保险（“新农保”）试点。全国参加“老农保”与“新农保”人数共计8691万人，比上年末增加3096万人。全年共有1556万农民领取了养老金，比上年增加1044万人。全年共支付养老金76亿元，比上年增加33.8%。年末农村养老保险基金累计结存681亿元。参加被征地农民社会保障人数2500多万人，约增加1200万人。

2010年底，全国有27个省、自治区的838个县（市、区、旗）和4个直辖市部分区县开展国家新型农村社会养老保险试点。年末全国参加“新农保”人数10277万人，其中领取待遇人数2863万人。全年“新农保”基金收入453亿元，其中个人缴费225亿元，基金支出200亿元，基金累计结存423亿元。

在农村“新农民”快速而顺利推进的基础上，城镇居民也开始复制“新农保”。2011年6月7日，国务院发布《关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》，国务院决定，从2011年起开展城镇居民社会养老保险（以下简称城镇居民养老保险）试点。建立个人缴费、政府补贴相结合的城镇居民养老保险制度，实行社会统筹和个人账户相结合，与家庭养老、社会救助、社会福利等其他社会保障政策相配套，保障城镇居民老年基本生活。2011年7月1日启动试点工作，实施范围与新型农村社会养老保险（以下简称新农保）试点基本一致，2012年基本实现城镇居民养老保险制度全覆盖。参保范围：年满16周岁（不含在校学生）、不符合职工基本养老保险参保条件的城镇非从业居民，可以在户籍地自愿参加城镇居民养老保险。这是中国基本养老保险制度的再次大扩容，它将拥有城镇户口但无正规工作或收入，而且尚未加入企业职工基本养老保险的人群，全部纳入城镇居民养老保险。这是社保制度第一次实现城乡居民的真正平等，并最终将他们全部纳入同一个制度，即城乡居民基本养老保险。

2011年底，全国有27个省、自治区的1914个县（市、区、旗）和4个直辖市部分区县开展国家“新农保”试点，年末试点地区参保人数32643万人，比上年末增加22367万人。其中实际领取待遇人数8525万人。全年“新农保”基金收入1070亿元，比上年增长135.9%。其中个人缴费415亿元，比上年增长84.0%。基金支出588亿元，比上年增长193.3%。基金累计结存1199亿元。年末全国有27个省、自治区的1902个县（市、区、旗）和4个直辖市部分区县及新疆生产建设兵团开展国家城镇居民社会养老保险试点。年末国家城镇居民社会养老保险试点地区参保人数539万人，其中实际领取待遇人数235万人。全年城镇居民社会养老保险基金收入40亿元，其中个人缴费6亿元。基金支出11亿元。基金累计结存32亿元。

2012年底，全国所有县级行政区全面开展国家城乡居民社会养老保险工作。年末国家城乡居民社会养老保险参保人数48370万人，比上年末增加15187万人。其中实际领取待遇人数13075万人。全年城乡居民社会养老保险基金收入1829亿元，比上年增长64.8%。其中个人缴费594亿元，比上年增长41.0%。基金支出1150亿元，比上年增长92.2%。基金累计结存2302亿元。截至2012年底，城乡居民养老保险实现了制度全覆盖，尤其是新农保提前8年实现制度全覆盖，这是一个了不起的改革创举。

2013年底，城乡居民基本养老保险参保人数49750万人，比上年末增加1381万人。其中实际领取待遇人数13768万人。全年城乡居民基本养老保险基金收入2052亿元，比上年增长12.2%。其中个人缴费636亿元，比上年增长7.2%。基金支出1348亿元，比上年增长17.3%。基金累计结存3006亿元。

2014年底，城乡居民基本养老保险参保人数突破5亿人，达50107万人，比上年末增加357万人。其中实际领取待遇人数14313万人。全年城乡居民基本养老保险基金收入2310亿元，比上年增长12.6%。其中个人缴费666亿元，比上年增长4.7%。基金支出1571亿元，比上年增长16.5%。基金累计结存3845亿元。

三、机关事业单位养老金并轨与职业年金诞生

在企业职工、城镇灵活就业人员、城乡居民全部纳入基本养老保险后，最后仅剩机关事业单位职工尚未进入基本养老保险制度，他们仍固守在计划经济遗留的退休制度之中。这成为了基本养老保险制度扩面的最后一个堡垒，这应该也是一个攻坚战。

然而，出人意料的是，在事先没有任何征兆的情况下，2015年1月3日，国务院突然发布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，这就是人们俗称的“养老金并轨”，该决定规定，从2014年10月1日起，按照公务员法管理的单位、参照公务员法管理的机关（单位）、事业单位及其编制内的工作人员，实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，并同时为他们建立职业年金计划。

事实上，自2008年《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》出台，在山西、上海、浙江、广东、重庆五省市试点事业单位改革，但进度停留在事业单位分类改革阶段。直至2015年《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》颁布后，将城镇职工全部被纳入同一个基本养老保险制度之中，才有了实质性的进展。自此以后，中国养老保险就形成了二分格局、两类制度：一是城镇职工基本养老保险；二是城乡居民基本养老保险。

2015年底，年末城乡居民基本养老保险参保人数50472万人，比上年末增加365万人。其中实际领取待遇人数14800万人。全年城乡居民基本养老保险基金收入2855亿元，比上年增长23.6%，其中个人缴费700亿元。基金支出2117亿元，比上年增长34.7%。基金累计结存4592亿元。

2016年末全国就业人员77603万人，其中城镇就业人员41428万人，2016 年全国农民工总量28171万人。年末全国参加基本养老保险人数为88777万人，比上年末增加2943万人。全年基本养老保险基金收入37991亿元，比上年增长18%，其中征缴收入27500亿元，比上年增长16%。全年基本养老保险基金支出34004亿元，比上年增长21.8%。年末基本养老保险基金累计结存43965亿元。

2016年末全国参加城镇职工基本养老保险人数为37930万人，比上年末增加2569万人。其中，参保职工27826万人，参保离退休人员10103 万人，分别比上年末增加1607 万人和962万人。年末参加城镇职工基本养老保险的农民工人数为5940万人，比上年末增加355 万人。年末城镇职工基本养老保险执行企业制度参保人数为34264 万人，比上年末增加1140 万人。全年城镇职工基本养老保险基金总收入35058 亿元，比上年增长19.5%，其中征缴收入26768 亿元，比上年增长16.3%。各级财政补贴基本养老保险基金6511 亿元。全年基金总支出31854 亿元，比上年增长23.4%。年末城镇职工基本养老保险基金累计结存38580 亿元。

2016年末城乡居民基本养老保险参保人数50847 万人，比上年末增加375 万人。其中实际领取待遇人数15270 万人。全年城乡居民基本养老保险基金收入2933 亿元，比上年增长2.8%，其中个人缴费732 亿元。基金支出2150 亿元，比上年增长1.6%。基金累计结存5385亿元。

2016年末全国有7.63 万户企业建立了企业年金，比上年增长1.1%。参加职工人数为2325万人，比上年增长0.4%。年末企业年金基金累计结存11075亿元。

目前，基本养老保险的覆盖率超过90%，但中国人口基数大，还有1亿人没有参加。这1亿人主要是三种人：一是灵活就业人员；二是新业态就业人员，比如互联网业、快递业等；三是中小企业人员，特别是以农民工为主体的从业人员。

当机关事业单位职工并入城镇职工基本养老保险制度后，下一步，城乡居民基本养老保险势必要与职工基本养老保险合并，从而实行全国基本养老保险制度大统一，以便最终实现真正意义上的城乡统筹、全国统筹。这也是美丽中国、人民对美好生活的向往与追求。

很显然，在第一柱基本养老保险体系日渐完善的情况下，第二支柱补充养老（尤其是企业年金）扩面受阻、发展停滞，这将对全国基本养老保险的统一与统筹构成严重威胁。因此，千方百计大力推动企业年金大扩容、大发展，是当务之急，也是一个必须解决的大难题。■

作者为武汉科技大学金融证券研究所所长、中国养老金融50人论坛核心成员