四中重新说明“一国两制” 港府“依法”落实港人治港（组图）

中共十九届四中全会上月底在北京举行，香港各界都希望透过这次会议，了解中央对港最新取态，包括会否因应近期的骚乱而大幅调整对港政策，尤其是“一国两制”的前景。四中全会的决定文件（下称《决定》）确认“一国两制”是13项国家制度和治理体系其中一项“显著优势”，而且是肩负“推进祖国和平统一”重任的关键方案。倘若中央一边以“一国两制台湾方案”推动两岸统一，一边终结“一国两制”在香港的实践，逻辑上说不通。另外，国家主席习近平早前接见特首林郑月娥时，重申中央对贯彻“一国两制”方针坚定不移，这足以证明“一国两制”是长期国策，认为它将在2047年戛然而止，显然缺乏理据。

四中全会后，林郑月娥与习近平会面获得肯定。（新华社）

当然，这并不代表我们毋须正视“一国两制”在实践中出现的种种问题。中央近年意识到以“河水”、“井水”来处理陆港关系是错误的，遂改以“融合”替代，避免误导港人错误理解香港身处的“宪制秩序”；对香港来说，各界必须将消极的“一国两制”转化为积极的“一国两制”，透过改变自身的认识、完善制度与机制的不足之处，证明“一国两制”行得通。

中央政府与大多数香港市民有一个共识，就是“一国两制”是治理香港的最佳方案。可以说，在港英殖民地时期，香港和英国之间其实也有着“一国两制”的制度安排，英国实施的是普选制度，香港实施的是总督委任制度，没有任何程度的民主；当时的“一国”是大英帝国对殖民地的统治，“两制”是不平等及压迫与被压迫之间的两种制度，完全没有“港人治港、高度自治”。回归后的“一国两制”却是因应香港的特殊历史与生活习惯，由中央政府“放弃”行使部份权力的结果。通过《基本法》，中央将一些权力有条件“授予”香港特区政府，支持香港实行“港人治港、高度自治”，包括延用港英时期的法律体系、延用回归前的选举制度并给予发展空间、以资本主义为主要性质的经济制度等。

港人治港基于中央授权 基本法定全面管治框架

从历史、法律、政治结构来审视，英国在1997年将香港的“全面管治权”交还中国，中央政府同时将“全面管治权”的一部份授予香港特区政府，形成“港人治港、高度自治”的基础。要记住，这是有条件授予，不是转让或无条件授予，《宪法》和《基本法》相关条文就是条件。

中央当年提出“一国两制”构想和起草《基本法》时，确实没有讲清楚陆港关系中许多不太清晰的地方，导致“一国两制”应该如何实行言人人殊，最极端的说法是除了国防外交，中央什么都不管。这显然与事实不符，更故意忽略了当年针对“剩余权力”有过争论，而结果是中央政府坚持保留“剩余权力”。当中央在2014年发布《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书，提出它对香港拥有“全面管治权”时，不少市民批评中央肆意践踏“港人治港、高度自治”，这显然是一种自欺欺人的表现。

港澳办主任张晓明在上周发表的解读四中《决定》文章中明言，《宪法》和《基本法》给予中央的“十项权力”就是“全面管治权”的内涵，这是再一次提醒中央与香港“授权”与“被授权”的关系，而“全面管治权”与“高度自治权”之间反映了“一国”对“两制”的统领，或者说是“两制”对“一国”的依存。

当我们讨论香港的“高度自治”和“一国两制”时，其实是对“治权”有着某种假设，如果这种假设没有被定义清楚，就容易发生理解误会及政治冲突。解决的方法只能是重新认识鸦片战争的历史、英国对香港管治权力的来源与结构、回归的过程、中国《宪法》和《基本法》的相关内容，缺一不可。许多港人对这些重要背景一知半解，甚至盲目抗拒“全面管治权”的说法，只说明他们不能坦诚面对香港的政治现实，甚至是扭曲地演绎这种现实。从四中《决定》可见，中央显然不愿意继续“混沌”下去，因此开宗明义要求“维护宪法和基本法确定的宪制秩序”，并且通过“健全”“行使全面管治权的制度”来实现。

管治团队首要修补功课 认清一国两制宪制秩序

从《决定》中有关香港的部份可见，中央比较关注香港管治团队在此次反修例风波中的表现，因而对行政长官、主要官员和公职人员提出不少要求。相对其他完善“一国两制”的内容，我们可从三层视角来读懂这份《决定》：首先是如何认识“宪制秩序”，其次是围绕香港治理对相关责任人的要求，最后是针对今天香港的情况来认识治理的内涵。

什么是“宪制秩序”？这是认识“一国两制”、“港人治港”、“高度自治”的原则，也即是说，中央是根据某种“框架”授予香港高度自治的权力。根据中国《宪法》和《基本法》制定的政治和法律体系就是这个“框架”，它是具全域意义的体系，指导所有政府的工作，被统称为“宪制秩序”。针对“宪制秩序”，《决定》指出目前的情况不理想，明确了要“完善特别行政区同宪法和基本法实施相关的制度和机制”，且特别强调“建立健全特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制”。“宪制秩序”还有其他内容，包括“全国人大常委会对基本法的解释制度，依法行使宪法和基本法赋予中央的各项权力”等，这些都是中央“完善”自己的工作、让“宪制秩序”有效建立的举措。

谁是香港治理的相关责任人？《决定》指出，行政长官、主要官员和公职人员共同组成治港团队。中共历来非常重视“党的建设”，习近平更强调“马克思主义执政党不出问题，社会主义国家就出不了大问题”，这里所说的“党”指负责中国国家治理的团队。其实，中共早在毛泽东年代便总结出经验，认定政策能否落实到位的关键在于干部。值得留意的是，《决定》同样强调团队对香港治理的重要性，要求“加强”对公职人员的“宪法和基本法教育、国情教育、中国历史和中华文化教育”。这是指香港的公职人员普遍对“一国两制”缺乏准确认识，经常混淆香港的宪制地位，混淆中央政府与香港特区政府之间的从属与权责关系，甚至在立法、司法与执法层面经常需中央“协助”。既然如此，那就有必要完善《基本法》的“解释制度”，而且中央还要“依法行使”根据《宪法》和《基本法》赋予的各项权力。作为中国国家治理体系成员的香港“公职人员”竟然对“中国国情”缺乏足够认知，甚至不太懂得中国人应该拥有的“历史和文化”知识，所以需要“加强教育”，并以此为基础，巩固他们对“全面准确贯彻‘一国两制’方针，把准治港治澳的正确方向”的认识。

《决定》强调了对“港人治港”人选的政治要求，明确了这些人必须是“爱国者”。它与以往的“爱国爱港”要求作轻微调整，更强调“爱国”，这种改变与近期发生的各种政治冲突相关。中央政府忧虑是否存在一支坚强守护国家主权和尊严的“治港”团队，所以改变了说法，以示警醒。其实，当年英国政府委派治港的总督和主要官员，同样绝对是英国的“爱国者”。今日，既然香港实行“港人治港、高度自治”，港人必须是“爱国者”也是理所当然。一些人认为“治港”团队必须守护香港的利益，甚至必须在政治上以香港人的利益为依归，这是一个伪命题，但它反映了一种被误导的观点。香港与中央之间或许存在一些短期或个别的利益矛盾，但没有根本的冲突，甚至可以非常确定地说，维护中央的利益必然保障了香港的根本与整体利益，这就说明了为什么中央现在更要强调“爱国者”，因为这是保证由准确认识“一国两制”的人组成治港团队的基本要求。要更好理解“爱国者”的意思，可以从张晓明的文章中找答案，他认为在“一国两制”下，香港居民“应当尊重国家主体实行的中国特色社会主义制度，包括坚持中国共产党领导这一核心内容在内的政治制度”。如果对一般香港居民的要求只是“尊重”，对治港“爱国者”的要求显然要更高。

特首要直接向中央负责 完善任免机制体现问责

《决定》对行政长官的工作提出了更清晰的要求，就是要“健全特别行政区行政长官对中央政府负责的制度”。《基本法》已明确了行政长官既是香港政府的首长，亦是特区首长，除要对香港人负责，更要直接向中央政府负责。什么是“负责”？最简单直接的理解就是可以被“问责”。事实上，我们对中央政府以往的认识是，任何时候它都会无条件支持行政长官，这当然不符合常识，因为所有人都有机会犯错，犯了错就要承担责任。这既是大部份先进政治组织对领导者的基本要求，亦是中共对党组织和国家机构的要求，为什么香港的行政长官可以例外？在《决定》中，有关健全中央对香港“行使全面管治权的制度”部份，首要的就是“完善中央对特别行政区行政长官和主要官员的任免制度和机制”，“任免”是指任命和免职，至少到今天，中央政府从来没有对香港行政长官和主要官员行使“免职”的权力。

中央政府对不称职的内地官员多次问责，并行使免职的权力，为什么对香港的行政长官和主要官员没有这样做？这是因为对治港官员较为宽松对待吗？看来确实如此。然而，既然要负责，就必然可被问责，如果要被问责，就应该可被免职。同样地，除了免职需要制度，任命也需要制度。全国人大常委会在2014年就特首普选作出的“831决定”虽然被香港立法会否决，却反映了中央政府慎重考虑普选特首时可能发生的各种情况，因此它通过人大常委会的决定，试图完善行政长官的委任制度，制定了普选之前的筛选机制。经过最近的反修例风波，加上区议会选举若发生逆转，反对派议员比例大到可以选出特首选举委员会所有区议会界别成员，或许特首选举会产生中央认为并非“爱国者”的人选，虽然《基本法》明确指出特首须经中央委任才生效，但如果通过完善了的任免机制管理这种委任，而不需要行使《基本法》赋予的权力拒绝任命，显然是更合适和更容易被接受的做法。

《决定》如何要求香港政府完善治港的表现？不论政治立场和背景，这次反修例风波的社会共识是香港政府缺乏治港能力，估计中央政府亦同意这种共识。既然四中全会的主题是治理体系与治理能力的现代化，香港的治理体系与政府的治理能力自然是题中之义。《决定》在这方面提出了明确要求，它既要求香港政府“提高特别行政区自身竞争力”，也要求它“提高特别行政区依法治理能力和水平”。具体说，就是要求香港政府“着力解决影响社会稳定和长远发展的深层次矛盾和问题”、“强化执法力量”，特别是“防范和遏制外部势力干预（香港）事务和进行分裂、颠覆、渗透、破坏活动，确保（香港）长治久安”。如果我们详细阅读《决定》全文，就更会意识到中央认为治理体系与能力必须与“坚定不移维护国家主权、安全、发展利益”联系起来。这种要求出现在第十二点，即针对香港“一国两制”的部份，也就是指出香港政府必须回应香港社会对发展和安全的利益诉求，回应中央政府对主权和安全的利益诉求。事实上，过去的历史和近期的骚乱证明了在以上三个方面，香港政府都未完全做好，也就促使中央在四中全会的《决定》中严肃地提出了这些任务。