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高层认可放开二胎 超生罚款或保留

来源: 财新网(北京) 评论0条

多年等待和舆论建言之后,主管计划生育工作的国家卫计委终于首次明确表态全面二胎的放开正在“抓紧推进”。据财新记者了解,态度的转变和“单独二胎”放开后实施的效果有关,但具体何时正式放开尚需进一步考量。

2015年7月10日,国家卫计委计划生育基层指导司司长杨文庄在回应“全面二胎何时放开”时表示,正在“抓紧推进”。这是近半年来,卫计委官员第六次回应“全面放开二胎”的问题。而此前的表态多是“全面二胎没有时间表”。

同日,杨文庄还表示,“单独二孩”政策实施“符合预期”。卫计委数据显示,截至2015年5月底,全国共有145万对“单独”夫妇提出了再生育申请,共有139万多对办理了手续。

上述数据远低于此前“预期”。国家卫计委计划生育基层指导司相关负责人曾在2013年12月6日接受新华社记者采访时表示:“从全国来看,符合’单独二孩’再生育条件的夫妇总量不是太大,大概每年增加200万人左右”。

2010年,原计生委内部就拟定了一个分批放开“单独二孩”的意见,延宕了三年后,“单独两孩”政策终于在2013年底放开。2014年1月,浙江、安徽、江西等三省率先启动政策,多数省份则在当年3月至6月间集中出台实施办法。到去年9月,“单独两孩”政策终于在全国全面落地。

根据放开后的统计数据,2014年底,在全国30个研究机构, 50多位人口学家参加的“面向未来的中国人口研究暨第三次生育政策研讨会”上,与会人员几乎一致认为单独二孩政策已经“遇冷”。

多名人口学者此前均多次指出,中国目前生育率低、生育意愿低迷、24至28岁的育龄妇女数量即将锐减,中国应尽快全面放开二胎并鼓励生育。

据财新记者了解,目前就全面放开二胎,高层决策者已经明确认可这一目标,但具体的时间并未议定。

从单独二孩到全面二孩

作为基本国策推行逾30年的计划生育政策在有必要时可作调整,早在政策制定之初就有共识。1980年9月,中共中央发布《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员共青团员的公开信》,信中提倡一对夫妇只生一个孩子,但信中也同时称:“30年以后,目前特别紧张的人口增长问题就可以缓和,也就可以采取不同的人口政策了”。

2015年3月,全国人大教科文卫委员会主任委员柳斌杰在媒体发布会上表示,中国“单独”夫妇约有1000万对,去年有生育二胎意愿的约有100万对,但实际生育的不到47万对夫妇。尽管如此,他指出“全面放开二胎目前还没有提上日程。”

柳斌杰当时表示,之所以没有把全面放开二胎提上日程,原因有三。第一,刚放开的单独二孩政策尚未完全落实到位;第二,如果全面放开二胎政策,在政策制定方面显得不够稳定、不够连续;第三,针对人口结构、分布情况、生存状态、人口质量,还要做进一步的研究评估。“在这些工作都做了之后,我们才会决定是不是再进一步放开全面二孩政策。”

四个月后,当卫计委官员第六次公开回应“何时全面放开二胎”时,首次表示“正在抓紧”。是什么促成了这次口风的转变?

卫计委一位不愿透露姓名的内部人士告诉财新记者:“无论对外说法是什么,我们都感觉到申请二胎的人数和我们的预期有很大差距。中国的生育率和生育意愿已经发生了变化。”

常年关注计生政策的浙江碧剑律师事务所专职律师吴有水则分析,此次表态是因为“人口问题确实不乐观了”,而且“经济下行,对领导层多少有压力,可能上层有人发话了。”

河北省某市计划生育政策法规科的一名不愿透露姓名的基层干部告诉财新记者,他认为加快全面二胎的原因还包括“缓解失独家庭带来的不良影响”。

2010年第六次全国人口普查显示,中国30—64岁妇女中的“失独妇女”为67万人;其中,年龄在45岁至64岁、意味着已经或即将失去生育能力的失独妇女就有30.48万人,占45.49%。还有学者推估,目前中国“失独家庭”的数量或已超过百万个。“失独家长”多次向卫计委提出诉求,要求政府承担失独家长在法律上的赡养人责任,或为他们在就医、手术及入住养老机构时开辟绿色通道。

无论改口的背后原因为何,中国的低生育率已是不争的事实。全面放开二胎,中国当前的人口形势就能得到有效的扭转了吗?学界给出的答案仍然是否定的。

人口学界的主流观点认为,中国人口形势已非常紧迫。公开数据表明,自从1991年以来,中国的生育率已有20多年低于更替水平。人口普查和国家统计局的抽样调查数据显示,中国在2010~2013年的生育率仅为1.18、1.04、1.26、1.24,中国的生育率已经处于世界最低之列。

多位学者对财新记者指出,2005年到2010年是人口生育政策正常调整的最佳时期,而现在仍是改革的窗口期。长期研究人口政策的南开大学人口与发展研究所教授李建民说,改革最佳时机的窗口期转瞬即逝,“窗口期错过了,以后的改革就更难”。

“全面放开二胎,必须越快越好,而且不仅是二胎,计划生育需要全面放开。”吴有水呼吁:“如果全国不及时调整生育政策,以后无法挽救。如果有关部门依然不动,会耽误整个民族的大事。”

社会抚养费去留存争议

放开二胎后,一个非常重要的变化就是对于生育二孩的家庭不应再征收社会抚养费。各地这一收费标准不一,从数万到数十万,令生下多个孩子的家庭负担沉重。

社会抚养费,指的是对没有按规定生一胎,超一胎或二胎的城乡居民,特别是对农民征收的一种税收。上世纪八十年代初期,它叫做“超生罚款”,1994年改为“计划外生育费”,部分省称之为“社会抚养费”。

2015年3月,来自全国20多所高校和研究机构的56位法律学者,联名向全国人大常委会和国务院提交建议书,建议尽快启动《人口与计划生育法》的全面修改,废除生育审批制度,取消社会抚养费制度。

但杨文庄7月10日表示,社会抚养费制度仍有存在的需要。杨文庄说,去年,国家卫计委曾对《社会抚养费征收办法》做了一些修改,准备上升为国务院的条例,并通过国务院法制办在网上向全国公开征收意见。至于修改后的《社会抚养费征收办法》何时能够实施,“我没有一个准确的答复。”

中央党校国际战略研究所副所长周天勇曾指出,社会抚养费年规模在200亿到300亿元之间。长期研究计划生育的独立学者何亚福计算,从1980年到现在,若平均每个超生人口实际被征收的超生罚款为一万元,由此可以计算得出:1.5亿至2亿超生人口的超生罚款总额是1.5万亿至2万亿元。

然而,社会抚养费究竟是行政罚款还是用于补偿社会资源的行政收费,一直没有清楚界定。国务院《社会抚养费征收管理办法》授权地方政府制定社会抚养费具体征收标准和办法,赋予了地方极大的自由裁量权。

巨额社会抚养费的另一问题是,去向成谜,甚至成为滋生腐败和产生权力寻租的温床。其中不少社会抚养费被返还给基层计生部门和乡镇政府,甚至被明文规定为计生人员的奖励。吴有水曾于2013年7月曾致信31个省份要求公开社会抚养费数额和用途,仅24省公布总数,但用途仍不详。国家审计署2013年曾对45个县的社会抚养费进行了审计,结果显示,这些地区普遍存在挪用截留及“返点”问题。

中国政法大学法学院副教授王建勋指出,社会抚养费的征收蕴含着错误的假设:孩子生育多了,是整个社会在为他抚养,但实际上并非如此。他认为征收社会抚养费“非常荒唐”。

谈及征收社会抚养费,上述河北省某基层计生干部告诉财新记者,令他们头疼的是如何处理“在国家正式实施单独政策和地方实施政策之间出生的孩子”。他介绍,对于他们基层工作人员来说,“任何非中央下发的文件都不具参考性”。全国人大常委会决定在2013年12月28日放开二胎,但是河北省的政策始于自2014年5月30日。

上海金融与法律研究院研究员傅蔚冈指出,很多地方计划生育的执法越来越严,越贫困的地方征收的越多。“征收社会抚养费占据基层干部很大工作量,这也许与经济下行,需要补充财政有关。”

吴有水对财新记者表示,全面放开二胎时,必须考虑单独二孩的政策执行镜鉴,甚至不能使用单独二孩的模式。

计生干部面临转型

2013年全国“两会”后,计生改革迈出第一个实质性步伐——与计生政策相伴相生30年的原计生委被正式撤销,并入卫生部,成立新的卫计委。有分析认为,撤并计生委,从组织结构上为停止计划生育取下了紧箍咒,也消除了利益部门的阻力。

吴有水介绍,全国目前在编的计生人员约有40万至50万,不在编的社区和村庄计生人员大概几百万。不少人认为,一旦取消计划生育,消化这50万在编人员并不容易,这也被认为是取消生育控制的政策迟迟不能推行的重要原因。

不过,卫计委培训交流中心的主任蔡建华告诉财新记者,计划生育政策是个长期的政策,国家仍将执行有计划的生育。随着生育政策的放开,计生部门“仍有事情做,仍需要管理”。他认为,会有一部分计生部分人员将工作转到提到人口素质上去。

当今中国人口红利趋减,上百万计生干部面临职能重心调整。蔡建华思考的出路是,“想要维持同样的经济发展水平,下一代的中国人必须更聪明”。而如果中国要转变经济增长方式、以创新驱动为主,避开“中等收入国家陷阱”。

上述河北基层干部则认为,“放开二胎就是我们基层工作人员噩梦的开始。”因为人口管控难度增大,“计生工作人员的工作将更加辛苦,而非需要转型。” 除了人口管控统计,还包括再生育审批、征收社会抚养费、自愿不要二胎审理、独生子女死亡家庭特别扶助、申请二胎的育龄妇女年龄和小孩年龄间隔审理等。

不过,吴有水律师却认为,这类工作量增加,没有法律依据,“纯属自找”。吴有水指出,公民可以做主的,就不再需要行政许可。

为数庞大的计生人员何去何从,能否顺利完成转型,从“控制”走向“服务”,目前仍是未知数。

关键词: 二胎罚款超生
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