集体建设用地建租赁房：城中村问题另解

【财新网】（专栏作家 廖俊平）8月29日的一个重磅消息是：国土资源部会同住房城乡建设部根据地方自愿，确定第一批在北京、上海、沈阳、南京、杭州、合肥、厦门、郑州、武汉、广州、佛山、肇庆、成都等13个城市开展利用集体建设用地建设租赁住房试点，并制定了《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》。

随之而来的是对于这个方案的各种解读。这些解读主要都专注于集体建设用地所建设的租赁住房的输出端——房屋租赁市场，而这些租赁住房的输入者，显然被忽略了。

所谓输入者，指的当然是提供这些租赁住房建设用地的村集体。

早在十几年前，笔者就分析过这个问题，当时是从关注城中村现象开始的。

城中村现象是随着城市化的进程而产生，如果没有快速发展的城市化进程，是不会产生城中村现象的。一个正常的城市化过程应该包括原有村落的三农问题（农村问题、农民问题及农业问题）的一揽子解决。而之所以会产生城中村现象，就是因为在当时的快速城市化过程中只解决了农业问题——将原有的农业生产方式改变了，并且这个改变过程也是不彻底的——终止了农民们的传统生产方式，即种地，却没有让村民们开始新的生产方式。于是，获得了征地补偿的一些村民过起了游手好闲、不事生产的生活。这就使得这些农民不仅在所谓的身份上没有及时转变为市民（一开始仍然保留着农村户籍），更没有在思想观念、文化水平、生产技能等各方面转变为市民。最终的结果就是农村只是变成了没有传统农业生产活动的农村，远远没有成为现代城市的一部分。

而一些城市随后开展的城中村改制和改造过程，主要解决的依然只是农民的身份问题（将农村户籍的村民转变为城市户籍的居民），以及生产方式中的组织形式问题（将村委会管理的集体经济转为由集体法人股东和个人股东共同持股的现代公司形式的股份制公司）。而这些以行政命令方式完成的转变仍然未能使城中村原来的村民即现在的居民们在思想观念、文化水平、生产技能等各方面转变为市民，城市化进程仍然远未完成。最重要的一个标志就是，这些城中村改制和改造过程几乎丝毫未改变城中村原住民的主要生产方式——简单地出租房屋，或者可以形象地称之为“种房子”，看上去和他们多年从事的种地劳动并无本质的区别。

目前在广州这样的大都市，城中村问题的核心是相互缠绕在一起的两个现象：村民依靠城中村的房屋获得收益，并且是主要甚至是惟一的收益；外来低收入人口依靠城中村提供住房，并且是低廉甚至是最低廉的住房。这两个问题又可以集中为一个突出问题，就是城中村内存在大量高密度、低质量、景观不佳、游离于城市管理体制之外的住房。

这个突出问题又引发了城市管理的一系列其他问题：出租屋管理问题、城市治安问题、外来人口的有序管理问题，等等。而这些问题几乎都是城市管理当中最为棘手的问题。因此可以毫不夸张地说，如果城中村的问题能够妥善解决，广州这类超大城市管理中一半以上的问题也就迎刃而解了。

然而，上述突出问题恰恰也是城中村问题的难点所在。上面提到了城中村的两个核心问题：原住民的生产方式问题和外来低收入人口的居住问题，随着房地产市场的超常规发展，后一个问题显得更为突出，可以说：外来低收入人口的居住问题是房价问题的真正核心所在，也是中国城市化进程能否进一步突破的关键所在，因为这些外来低收入人口正是从各地农村进入城市并且希望在城市定居的人群，只有他们最终在城市安居，城市化程度才能继续稳步提升。

但在现有的土地制度框架下，直接将城中村土地赋权为等同于国有经营性土地，其带来的冲击显然是无法把握的，于是采用不改变土地所有权的方式让其进入城市房屋租赁市场，就是一个相对稳妥的选择。

而且我注意到这次的试点方案提出“村镇集体经济组织可以自行开发运营，也可以通过联营、入股等方式建设运营集体租赁住房。”特别是后一种形式，是我一直所推崇的，因为把这项业务交给专业化的公司来运作，比村镇集体组织的效率会更高一些，而且村镇集体采用联营、入股方式，能够保证村集体及其成员有长远稳定的收入，不会坐吃山空。更重要的时候，通过联营等方式，可以让村镇集体组织成员学会现代物业经营，而不再是和以前一样只是“种房子”，从事最简单粗放的房屋出租业务。■

作者为中山大学岭南学院教授、房地产咨询研究中心主任